Les demandes formulées

Ces demandes portent sur des éléments essentiels contenus dans la LOLF qui vont profondément et durablement modifier l’organisation des services, leur mode de fonctionnement, la gestion des moyens de fonctionnement et des personnels.

Le calendrier de mise en place est extrêmement serré. En effet, si l’application de la LOLF est prévue pour le budget de l’Etat de l’année 2006, le budget de l’année 2005 devra être présenté sous deux formes : la forme actuelle et une préfiguration de la LOLF.

Ce budget 2005 se préparera dès le printemps de l’année 2004, ce qui signifie que toutes les décisions importantes devront être prises dans le courant de l’année 2003.

Le délai de préparation est donc d’un peu plus d’une année. Il n’y a pas de temps à perdre.

Le Directeur du personnel du Ministère le reconnaît lui même puisqu’il déclarait lors du groupe de travail du 5.12.2002 « le travail est en cours pour être prêts dans les délais impartis ».

Pour ces raisons, la Fédération des Finances a demandé que se mette immédiatement en place une instance spécifique de concertation au niveau ministériel pour que des discussions s’engagent sans tarder.
Ces discussions doivent porter sur la définition des périmètres des programmes, le contenu des projets et rapports annuels de performance, les indicateurs, la globalisation des crédits.

Définition des périmètres des programmes

L’article 7 de la LOLF précise qu’un programme « regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère ».

Ainsi un programme pourra regrouper des actions qui sont aujourd’hui assurées par différentes directions au sein du Ministère.
A titre d’exemple, la LOLF autoriserait la constitution d’un programme « recouvrement », cette action étant aujourd’hui assurée par trois directions (DGI, Trésor, Douane).

Pour préparer la mise en place des programmes, il faut bien recenser l’ensemble des tâches telles qu’elles sont assurées aujourd’hui.
A noter que seront rattachés à ces programmes l’ensemble des moyens (personnels, fonctionnement, investissement) et que chaque programme sera animé par un responsable.

Nous allons donc assister à la naissance de nouvelles entités qui ne correspondront pas forcément aux limites actuelles des Directions.

L’impact sur les personnels est évident, c’est pourquoi nous revendiquons l’ouverture des discussions sur la définition des périmètres de ces programmes.

Projet annuel, rapport annuel de performances

Les articles 51 et 54 de la LOLF prévoient que chaque programme devra intégrer un projet annuel de performances et un rapport annuel de performances.

Par exemple dans le budget de l’année N, il devra y avoir dans chaque programme un plan d’action pour cette année N et un bilan d’activité de l’année précédente N-1.

Pour l’instant, on ne sait pas qui définira le plan d’action et dans quelles conditions il sera défini, on ne sait pas non plus dans quelles conditions sera présenté le bilan d’activité.

Il paraît normal que la rédaction définitive de ces documents revienne aux autorités administratives (responsables de programmes, Directeurs généraux d’Administration…) et aux autorités politiques (Ministre…).
Nous considérons cependant que les travaux de préparation doivent inclure l’intervention des personnels et des citoyens.

Lorsqu’il s’agira de fixer des objectifs, les personnels des services concernés doivent avoir leur mot à dire sur la faisabilité de ces objectifs, sur les moyens nécessaires, …

Lorsqu’il s’agira du compte-rendu d’activité (rapport de performances), les personnels devront pouvoir exprimer leur point de vue sur d’éventuels dysfonctionnement à corriger.

Puisqu’il s’agit d’administrations publiques d’Etat, les utilisateurs de celles-ci devraient pouvoir formuler critiques, propositions et attentes.
On voit combien ce sujet concerne directement les personnels, en quoi ces projets et rapports annuels de performances auront une incidence directe sur les conditions de travail.

C’est bien la raison pour laquelle des discussions doivent s’ouvrir à ce propos avec les organisations syndicales.
Les indicateurs

L’article 51 de la LOLF prévoit que le projet de performances devra contenir « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultat obtenus et attendus (…) mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ».

Le choix des indicateurs et de leur contenu auront des conséquences sur la façon dont les missions seront accomplies et sur les conditions dans lesquelles elles seront assurées.

Ainsi des indicateurs visant à mesurer uniquement l’aspect quantitatif « des résultats obtenus et attendus » pourraient contribuer à une détérioration de la qualité des travaux effectués, seul le volume étant pris en compte.

Une telle approche pourrait conduire à négliger des fonctions essentielles non quantitativement mesurables comme la qualité de l’accueil des populations en situation difficile par exemple.
C’est pourquoi des indicateurs particuliers doivent être utilisés afin que les « résultats attendus » soient en conformité avec les valeurs de service public.

Pour poursuivre cet objectif, deux indicateurs doivent être mis en place : un indicateur d’efficacité sociale concernant les relations avec le public et un indicateur de qualité de vie au travail concernant les personnels.
Enfin l’ensemble des indicateurs devrait faire l’objet d’un examen régulier concernant leurs effets et leur pertinence pouvant déboucher sur leur transformation si la nécessité s’en fait sentir.

L’usage actuel des outils statistiques et des indicateurs déjà en place dans les différents services du Ministère a largement démontré ses effets largement négatifs sur les conditions de travail des personnels.
Il y a donc nécessité d’intervenir dès le stade de leur conception.
Leur rapport avec la vie professionnelle des personnels est évident, c’est donc à bon droit que nous demandons à en discuter avec les représentants du ministère.

La globalisation des crédits et leur fongibilité asymétrique
L’article 7 de la LOLF indique qu’un programme « regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’action (…) ».

La loi prévoit donc un regroupement de tous les crédits affectés à un programme : crédits affectés aux dépenses de personnel, crédits de fonctionnement, crédits d’investissement.

Le gestionnaire du programme pourra donc utiliser comme il l’entend cette enveloppe globale de crédits affectés au programme.
La loi précise cependant (article 7-II) : « Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ».

Cela signifie que le gestionnaire ne pourra pas utiliser des crédits de fonctionnement pour augmenter les dépenses de personnel mais qu’il aura la possibilité de diminuer les crédits de personnel pour augmenter les crédits de fonctionnement.

Cette possibilité ouverte aux responsables des programmes, programmes qui pourront évoluer chaque année, pose de multiples questions relatives à la gestion des personnels.
Ces questions sont amplifiées quand on sait que chaque programme pourrait se décliner du niveau national au plan local sous forme d’une contractualisation généralisée.

Ainsi une direction départementale passera un « contrat » avec sa direction générale, la même direction départementale passant un « contrat » avec les différents services du département.
Ces nouveaux mécanismes font actuellement l’objet de réflexions au Ministère et sont l’objet des expérimentations lancées pour l’année 2003.

Les organisations syndicales doivent être associées à ces réflexions.

La réponse négative du ministère

Sur toutes les questions posées, les demandes formulées à plusieurs reprises au cours de la réunion du 5.12.2002, la réponse du Directeur du personnel a été la même : non.

A propos du périmètre des programmes, le responsable de la Direction du personnel, de la Modernisation et de l’Administration (DPMA) indique que la réflexion est en cours et qu’il répondra aux questions « quand on aura décidé » (sic).

Concernant le contenu des projet et rapport annuels de performances, aucun réponse n’a été apportée.

Sur les indicateurs Mr Gautier, chargé du suivi de la mise en place de la LOLF au MINEFI indique que ceux-ci existent déjà, que les expérimentations lancées pour 2003 permettront de vérifier leur pertinence sans répondre aux questions posées.

Sur la globalisation des crédits, les représentants du ministère renvoient aux expérimentations et refusent d’aborder les questions soulevées.
Face à l’insistance des représentants de la fédération des finances CGT, le directeur du personnel en vient à déclarer que l’on ne peut discuter de tout cela « de façon conceptuelle », qu’il n’est pas utile de mettre en place une instance spécifique de concertation sur la LOLF et qu’il réunira un groupe de travail ministériel « au fur et à mesure qu’on aura des informations et des résultats ».

La réunion du groupe de travail ministériel fait apparaître clairement deux choses : le ministère travaille activement à préparer la mise en place concrète des dispositifs de la LOLF, le ministère entend tenir les organisations syndicales et leurs représentant à l’écart de ces travaux.
C’est tout juste si on condescendra à nous informer des décisions prises.
Voilà une conception très particulière de la concertation vue par la DPMA et les responsables ministériels.

Ce refus de toute discussion avant prise de décision a déjà été formulé à propos de la gestion prévisionnelle des effectifs.

Ces refus multipliés et réitérés dessinent une conception du dialogue social limitée aux questions relatives à la gestion du personnel, conception que nous ne pouvons partager.

Ne pas en rester là

Comme on l’a vu, si la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est prévue pour l’année 2006, c’est bien maintenant et dans les mois qui viennent que vont se décider les conditions pratiques de son application.

Les principales dispositions de la LOLF vont transformer profondément l’organisation et le mode de fonctionnement des services, le cadre et les conditions de travail des personnels.

On ne peut donc en rester au simple constat d’un refus de discussion formulé par le ministère.

C’est pourquoi la Fédération des Finances CGT renouvelle publiquement son exigence de l’ouverture d’une véritable concertation portant sur les conditions de mise en place de la LOLF.

C’est en ce moment que se dessine et se décide l’avenir du Ministère, de son organisation et donc de ses personnels.

Pour être entendue, l’exigence de l’engagement d’une véritable concertation doit aujourd’hui être portée de façon claire et offensive par les personnels de l’ensemble des services du Ministère.