Budgets Opérationnels de Programme (BOP), emplois et avancements

Lorsque la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) a été promulguée le 1er août 2001 pour application en 2006, elle a été présentée comme un texte ayant essentiellement pour fonction d’instituer de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’Etat.

Cette présentation pouvait laisser penser que la LOLF n’aurait qu’un impact limité, voir aucune incidence sur le fonctionnement des services et la gestion des personnels.

L’approche de sa mise en œuvre impose aux décideurs politiques et à leurs collaborateurs techniques de formuler des solutions concrètes et détaillées qui éclairent d’un jour nouveau en quoi la LOLF va s’immiscer quotidiennement dans la vie des services de l’ensemble des administrations publiques d’Etat.

Les budgets opérationnels de programme

La LOLF structure le budget de l’Etat en missions, elles-même découpées en programmes.
La maquette grandeur nature du budget 2005 construite en application de la LOLF compte 132 programmes.
Le Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie compte 19 programmes.

Le programme le plus important au MINEFI dénommé « Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local » regroupe la DGI, la DGCP, une grande partie de la Douanes et le Service des Pensions.
Chaque programme est doté annuellement de moyens (crédits de fonctionnement mais aussi masse salariale des personnels concernés), des objectifs sont annuellement fixés et mesurés avec des indicateurs (Projet annuel de performance : PAP), les résultats doivent être mesurés et appréciés chaque année à partir des objectifs (Rapport annuel de performance : RAP).

L’ensemble des moyens affectés à un programme sera ensuite décliné sous forme de Budgets opérationnels de programme (BOP).
Le BOP sera affecté d’objectifs et d’indicateurs conformes aux objectifs et indicateurs du programme dont il fait partie.
En l’état actuel des travaux, pour le MINEFI, il y aurait 397 BOP associés aux 19 programmes.

La répartition serait la suivante pour les quatre plus importants programmes du MINEFI :
- Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel (DRIRE) :
26 BOP ;
- Régulation et sécurisation des échanges de biens et de services (Douanes et DGCCRF) :
35 BOP ;
- Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local (DGI, DGCP, Douane, Pensions) : 278 BOP ;
- Statistiques et études économiques (INSEE) : 28 BOP.
Selon la nature des programmes et en fonction de l’actuelle organisation des services, les BOP seront organisés à des niveaux territoriaux différents.

Par exemple, pour le programme « Contrôle et prévention des risques », il y aura 24 BOP au niveau régional des DRIRE.
Pour le programme “Régulation et sécurisation des échanges, il y aura 29 BOP au niveau interrégional”.

Pour le programme « Gestion fiscale et financière… », il y aura des programmes au niveau central (Copernic, Services centraux, Pensions), au niveau interrégional (DIRCOFI à la DGI) et au niveau départemental (Services départementaux de la DGI et de la DGCP).
La structure interne des BOP sera conforme à la LOLF : les crédits seront fongibles et la masse salariale sera déterminée en « équivalents temps pleins » (ETP).

Le projet de cartographie des BOP du MINEFI tel qu’il est présenté par la Direction du Personnel est loin de lever une série d’interrogations.
Ainsi, on peut se demander si la répartition proposée des BOP est bien conforme à l’esprit et au texte de la LOLF.

Au MINEFI, on compte deux programmes dont les périmètres ne sont pas superposables aux périmètres administratifs actuels (Régulation et sécurisation des échanges regroupant DGCCRF et Douane pour partie, Gestion fiscale et financière regroupant DGI, DGCP, Douanes pour partie, Service des Pensions) et cela est conforme à la LOLF.

Par contre, à l’occasion de la déclinaison des programmes à dimension interdirectionnelle en BOP, on revient non seulement à la dimension directionnelle, c’est-à-dire aux structures administratives existantes, mais on colle aussi au plus prêt aux services tels qu’ils sont géographiquement organisés (par exemple, il y aurait un BOP pour chaque Direction des services fiscaux).

De tous les travaux préparatoires à la mise en place de la LOLF, il ressort que le responsable de programme est le « maillon central » comme l’indique le guide méthodologique pour l’application de la LOLF.
Or, malgré les questions posées par la Fédération des finances CGT à de nombreuses reprises dans toutes les instances de concertation ministérielles, on ne sait toujours pas qui décidera de quoi et quelles seront les rôles respectifs des Directeurs généraux des administrations du Ministère et les responsables de programme.

Question non résolue donc, mais qui prend encore plus de pertinence quand le Ministre délégué au Budget, M. J.-F. COPE déclare que les responsables de programme seront « les managers publics de demain » (Les Echos du 6.4.2005), qu’ils seront rémunérés en fonction de leur performances, « les primes au mérite devraient pouvoir atteindre une part significative, par exemple 20 % de la rémunération ».

La question que nous posons à propos des Directeurs généraux et des responsables de programme se pose aujourd’hui à la puissance 397.
En effet, à qui chaque responsable du BOP devra-t-il rendre compte ?
Pour être plus précis dans notre interrogation : un Directeur des services fiscaux sera responsable d’un BOP, un Trésorier Payeur Général aussi.
Devront-ils rendre des comptes respectivement au Directeur général des impôts et au Directeur général de la CP ou au responsable du programme (manager public de demain selon M. COPE) auxquels les BOP sont rattachés ?

Il ne s’agit pas de préséance hiérarchique mais tout simplement de savoir qui va faire quoi, qui va être responsable de quoi.

Certains parlementaires ne cachent ni leur inquiétude, ni leur agacement en évoquant le risque « (…) d’assister à la création d’une superstructure LOLFique (…) déconnectée de la réalité administrative et exclusivement destinée au Parlement » et leur crainte de voir la LOLF « réduite à un vernis à l’intention du Parlement ».

C’est d’autant plus préoccupant que la logique budgétaire portée par la LOLF va profondément modifier les pratiques actuelles en matière de décompte des emplois et de modalités d’avancement, toutes choses ayant une incidence directe sur les personnels.

Décompte et gestion des emplois

Les développements qui suivent sont élaborés à partir de notes techniques réalisées par la Direction du personnel du MINEFI (DPMA) et la Direction du personnel du Ministère de la Fonction publique (DGAFP).
L’article 7 de la LOLF prévoit que chaque ministère sera doté d’un plafond ministériel d’emploi calculé en équivalents temps plein travaillés sans que soient distinguées les catégories d’emplois (pour le MINEFI on a : A +, A, B et C).

Cette globalisation de décompte des emplois sera la même pour les programmes et les BOP.

Les conséquences de cette approche sont importantes comme le précise la DGAFP (Direction générale de l’Administration de la Fonction publique) qui indique que « la limite aux effectifs d’une administration ne résulte plus du nombre de ses emplois officiels mais de son volume équivalent temps plein et de sa masse salariale ».

Cela implique, précise la DGAFP, que « toute libération d’une fraction d’ETP (…) pourra, en cours d’année, donner lieu à un recrutement (…) en fonction des besoins de l’administration ».

Précisons ici que la notion d’ETP efface la différence entre emplois permanents et emplois temporaires (contractuels non titulaires).
Pour aller au bout de la logique et du processus, la DGAFP affirme que « chaque responsable de programme pourrait donc apprécier lui-même si, pour exercer des fonctions données, il est pertinent de recruter un fonctionnaire ou un agent non titulaire. »

Quand on sait que le plus important programme du MINEFI va compter 278 budgets opérationnels de programme (BOP) et que les responsables de ces BOP disposeraient de la même possibilité que celle évoquée ci-dessus au bénéfice du responsable de programme, on voit mal comment ce dernier va maîtriser l’ensemble du dispositif.

Si l’on s’en tient à cette logique, un responsable de BOP pourrait, s’agissant des emplois décider du recrutement d’auxiliaires ou de titulaires, de la structure des emplois (nombre respectifs de A, de B et de C), de ne pas recruter et de transférer des crédits initialement affectés à la masse salariale vers des dépenses de fonctionnement dans le cadre de la fongibilité dite asymétrique.

La DPMA précise dans ses notes techniques que « le respect du plafond s’apprécie donc sur l’année et non mois par mois ».

La même DPMA considère qu’au niveau du programme les « équivalents temps plein » devront se décliner « par catégories d’emplois ».

De son côté, la DGAFP considère que « les administrations pourront établir en gestion des documents faisant apparaître, selon une grille statutaire (corps et grades) les effectifs dont elles disposent ».

La DGAFP semble compter beaucoup pour piloter la gestion des emplois sur les « Systèmes d’information des ressources humaines (SIRH) », systèmes qui à l’heure actuelle paraissent dans de nombreux ministères à l’état d’ébauches.

Finalement la DGAFP considère que c’est « (…) à l’aune de l’amélioration de la qualité de la gestion des emplois et des carrières et de la transparence sur l’emploi public à tous les niveaux que l’administration sera en mesure de garantir à ses personnels que la dynamisation de la GRH s’accomplira dans un contexte de garantie des règles statutaires fondamentales ».

On s’autorisera à ce stade à ne pas adhérer à cette vision idyllique de l’avenir proche.

Dans un très modeste et discret renvoi en bas de page, la DGAFP relève que les comités techniques paritaires sont compétents en matière d’effectifs (article 12 du décret du 28 mai 1982).

La Direction du personnel (DMPA) du MINEFI développe plus longuement la problématique « Dialogue social et LOLF au MINEFI » pour proposer la mise en place d’une « commission de suivi du comité technique paritaire ministériel sur la LOLF » et constater que les instances actuelles de concertation ne coïncide pas toujours, dans leur périmètre de compétence, avec les BOP.

La DPMA propose la constitution de groupes de travail à partir des comités paritaires centraux dont la composition ne paraît pas définitivement arrêtée, l’idée étant de ne rien figer dans la période de début d’application de la LOLF.

Les avancements de grade et la LOLF

La DPMA est catégorique : « (…) les dispositions des statuts particuliers qui définissaient les pyramidages en proportion des effectifs deviennent (…) caduques ».

La DGAFP fonde ses propositions sur un constat tout aussi clair : « Les dispositions techniques permettant de déterminer les contingents annuels d’avancement de grade sont désormais obsolètes ».

Pour être plus précis encore, la DGAFP confirme que la technique des pyramidages « (…) qui exprimaient la proportion des emplois des grades d’avancement par rapport aux emplois totaux du corps ou du grade de base » ne peut plus être utilisée.

Rappel non inutile, le statut général des fonctionnaires ne traite pas des modalités d’avancement mais seulement des procédures : avancement au choix, par examen professionnel, par concours professionnel.
Les statuts particuliers déterminent les plafonds en matière d’avancement et quelques fois la part réservée respectivement aux procédures : tableaux d’avancement, examen professionnel, concours professionnel.

Mais, comme le dit autrement la DGAFP : « Le mode de gestion des avancements est à reconsidérer dans la mesure où en application de l’article 7 de la LOLF, la notion de pyramidage budgétaire (…) n’a plus d’existence juridique ».

Les études menées par la DGAFP concluent au fait que « Les ministères ne souhaitent pas, dans leur grande majorité, un mode de calcul uniforme des contingents d’avancement de grade en raison des caractéristiques démographiques différentes au sein des corps qu’ils gèrent ».

D’où l’idée de proposer une règle générale de base c’est à dire le principe d’un ratio promus/promouvables à décliner dans les ministères.
Etant précisé que « Le ratio devra dès lors être conçu comme un plafond offrant une marge de manœuvre que le service gestionnaire décidera d’utiliser en tout ou partie au terme de l’ensemble de ses arbitrages (arbitrage emploi-salaires, arbitrage rémunération principale-régime indemnitaire ». Ce plafond pourrait être déterminé pour une période pluriannuelle (3 ans).

La DGAFP prend en compte le fait que les responsables de programme « (…) souhaiteront intervenir lors des décisions d’avancement afin de reconnaître le travail des agents sous leur responsabilité » et « (…) profiter au maximum de la fongibilité des crédits et des emplois ».
Ces considérations très générales de la DGAFP doivent être rapprochées de la réalité de la LOLF notamment au MINEFI.

Si chaque responsable des 397 BOP du ministère dispose d’une réelle autonomie, c’est bien lui qui pourrait jouer le rôle du responsable de programme tel qu’il est ci-dessus défini par la DGAFP : décisions d’avancement, régime indemnitaire…

La DGAFP prône cependant pour les responsables de programme une concertation organisée par la DRH de chaque ministère et un arbitrage « (…) par le secrétaire général du ministère ».

Très concrètement la DGAFP se prononce pour un décret unique en conseil d’Etat qui supprimerait tous les pyramidages actuellement en vigueur et attachés aux statuts particuliers, ce décret devant être publiés « au plus tard à la fin du mois de septembre 2005 ».

La note de la DPMA qui évoque ce nouveau dispositif se termine par cette formule : « il ne remet pas en cause l’attachement du MINEFI à améliorer les déroulements de carrière ».

Belle déclaration d’intention qu’il va falloir traduire en engagements précis et concrets.

Cela est d’autant plus nécessaire qu’à partir des bases juridiques antérieures à la LOLF (pyramidages attachés aux statuts particuliers) s’est construit un ensemble de règles de gestion par l’intervention des organisations syndicales et des représentants du personnel dans les commissions paritaires.

La disparition des pyramidages induit la disparition de ces règles de gestion sur lesquels elles s’appuyaient.

Or ces règles de gestion avaient pour fonction essentielle de définir un certain nombre de critères en matière d’avancement, critères fondés sur la transparence et un minimum d’objectivité dans les sélections opérées.
L’application de la LOLF étant programmée au 1er janvier 2006, il paraît indispensable d’obtenir tant au niveau de la Fonction publique qu’à celui des ministères (et donc du MINEFI) que s’ouvrent des discussions dont l’objet serait de reconstruire des règles de gestion garantissant la transparence et l’égalité de traitement des personnels par l’intervention des organisations syndicales et des représentants du personnel dans les CAP.

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