LOLF : où en est-on ?

Malgré des demandes expresses formulées par la Cgt à tous les niveaux (Fonction publique, ministères, Directions générales), les organisations syndicales sont complètement tenues à l’écart de tous les travaux préparatoires à la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF votée le 1.8.2001).

Cette loi organique transforme profondément les règles actuelles de confection et de mise en œuvre du budget de l’Etat.

Elle aura, dans son application prévue pour la loi des finances de l’année 2006, des conséquences importantes sur les modes de fonctionnement des services et la gestion des personnels.

Il est prévu que le budget de l’Etat, pour l’année 2005, sera présenté sous deux formes : la loi de finances 2005 continuera à respecter les règles de l’ordonnance du 2 janvier 1959 et, à titre expérimental, cette loi de finances 2005 sera présentée sous les nouvelles règles établies par la LOLF.

Cela signifie que toutes les questions encore en débat devront être réglées dès le début de l’année 2004 au plus tard.

Les quelques informations recueillies au MINEFI laissaient penser qu’un retard important était pris par rapport aux calendriers fixés pour les travaux préparatoires.

La publication récente de deux documents permet de faire un point assez précis des décisions prises et celles qui restent à prendre.
Il s’agit d’abord du rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution de la loi de finances 2002 publié en juin 2003.

Il s’agit ensuite d’un rapport d’information émanant de la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale et publié le 10 juillet 2003.
Les instances de pilotage chargées de préparer la mise en place de la LOLF ont été réorganisées. II paraît utile d’en faire le recensement et de donner quelques indications sur leurs fonctions respectives.

Nous donnerons ensuite quelques indications sur l’état d’avancement des travaux sur les principaux dispositifs de la LOLF : définition des missions et des programmes, définition et modes de gestion des emplois, performances et indicateurs, nouvelles règles comptables et modalités de gestion et de contrôle.

1. La réorganisation des instances de pilotage

Le changement de majorité politique mais aussi le constat de réels dysfonctionnements ont conduit à une réorganisation des instances de pilotage existantes. Tout d’abord a été mis en place une "Direction de la réforme budgétaire" (DRB) chargée d’animer et de conduire la réforme.Un comité de pilotage composé des directeurs des affaires financières des ministères est chargé de produire des " notes d’orientation " précisant les conditions de mise en ouvre des principaux volets de la réforme.

Ainsi, ce comité a donné des indications sur ce qui pourrait être une " mission interministérielle " regroupant des programmes de différents ministères ; elle a aussi formulé des propositions sur la définition des emplois affectés à un programme. A été mis en place un " comité interministériel d’audit des programmes " qui est chargé de vérifier la fiabilité des systèmes de mesures des résultats proposés par les ministères.

Enfin, la "délégation à la modernisation et la gestion publique et des structures de l’Etat" a été mise en place pour promouvoir la modernisation de la gestion publique.

Le comité des normes de comptabilité publique mis en place par la loi de finances 2002 émet un avis sur les projets de normes de comptabilité publique et des propositions relatives à la présentation des comptes publics.

Parallèlement aux travaux réalisés ou impulsés par ces différentes instances, la Cour des Comptes "entend assurer d’ici à 2006 un contrôle précis de la mise en œuvre “ de la LOLF.

C’est ainsi que dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances 2002, elle livre " un état des lieux de la préparation de l’administration à la mise en œuvre de la LOLF ".

La Commission des Finances de l’Assemblée Nationale a créé en janvier 2003 une mission d’information "afin de suivre la mise en œuvre de la loi organique". Cette mission d’information a rendu son premier rapport en juillet.

2. Etat d’avancement des travaux sur les principaux dispositifs de la LOLF

2.1 Missions - programmes - actions

La LOLF prévoit que le budget de l’Etat doit être décomposé en missions, chaque mission étant formée par " un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ".
Les programmes qui seraient au nombre de 100 à 150 (deux à trois programmes par mission) constitueront le cadre de l’exécution du budget.

Les programmes seront eux-mêmes déclinés en actions. La LOLF définit le programme ainsi : le regroupement de " crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis (…) ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ".
La définition des missions et des programmes rencontre de grosses difficultés. Il en est de même pour la détermination de la taille des missions et des programmes.

Pour les parlementaires, "la définition des missions joue un rôle central dans l’identification des politiques" et "doit intervenir en amont de la construction de la nouvelle architecture".

Il a fallu, semble-t-il, un recadrage pour que les ministères consentent à s’engager dans une mise à plat des missions. Ces difficultés ne semblent pas être complètement surmontées car les ministères "proposent trop souvent une architecture qui reproduit leur organisation administrative plus que les politiques qu’ils sont chargés de mettre en œuvre".
Le nombre de programmes que les travaux préparatoires fixaient à 150 paraît poser de nombreux problèmes.

La Cour des comptes considère que "le poids budgétaire moyen " d’un programme devrait se situer entre deux et trois milliards d’euros, ce qui donnerait 100 à 150 programmes.

La Commission des Finances condamne le Gouvernement qui " travaille actuellement sur des hypothèses limitant autant que possible le nombre de programmes".

Elle donne l’exemple d’un projet qui regrouperait les crédits du ministère de l’Industrie dans un seul programme, option qui "est, semble-t-il, aujourd’hui abandonnée".

Les parlementaires condamnent vivement les ministères qui tentent de faire " des actions le véritable niveau d’identification des politiques ".
Ils rappellent que la LOLF situe la mission comme unité de vote du budget et le programme comme unité de spécialité des crédits.

Les actions qui composent un programme sont des " unités infra législatives " qui échappent au contrôle parlementaire. Parallèlement, la Cour des Comptes considère que " des programmes surdimensionnés pourraient limiter la portée de l’autorisation parlementaire ".

Commission des Finances et Cour des Comptes semblent s’accorder sur un nombre de programmes autour de 150 qui pourrait " constituer un bon équilibre ".

Le débat se poursuit aussi sur le périmètre et le contenu des programmes. Si les parlementaires ne rejettent pas l’idée de programmes intitulés " fonction support" assurant "des fonctions d ’état major ou de gestion commune", ils dénoncent les tentations de certains ministères de faire de ces programmes " les réceptacles d’actions hétérogènes ".

Une nouvelle procédure "de mandat de gestion" est d’ailleurs envisagée. Cette procédure " permettra à un service de l’Etat, pour un objet et une enveloppe de crédits déterminés par convention, de recevoir mandat d’un autre service, afin d’effectuer à sa place et pour son compte un ensemble de tâches ".

Toujours à propos des programmes, les parlementaires contestent vivement une note d’orientation publiée par la Direction de la réforme budgétaire qui prévoit " de ne pas ventiler les moyens des services polyvalents en fonction des politiques qu’ils mettent en œuvre " et de créer des programmes spécifiques intitulés " services polyvalents ".

La Commission des Finances considère que " la notion même de polyvalence semble difficilement compatible avec le principe de budgétisation par objectif posé par la loi organique ", elle condamne les expérimentations engagées en ce sens dans différents ministères dont le MINEFI, expérimentations se déroulant " dans une logique différente de celle prévue par la loi organique ".

2.2 Emplois - définition - gestion

Chaque programme dispose des crédits nécessaires à sa mise en œuvre, y compris ceux relatifs aux personnels.

Le responsable d’un programme pourra diminuer les crédits affectés au personnel pour augmenter les crédits de fonctionnement, mais ne pourra augmenter les crédits relatifs aux personnels ; c’est le principe de la
" fongibilité asymétrique".

Il y aura donc autant de plafonds de dépenses de personnel que de programmes, la LOLF dans son article 7 introduit la notion de " plafond d’autorisation d’emplois " (PAE), ce plafond étant déterminé par ministère. Il faut préciser que ce plafond décomptera chaque emploi calculé en " équivalent temps plein " (ETP) indépendamment de la catégorie à laquelle il se rattache. Reste à déterminer quels sont les emplois qui doivent être pris en compte.

Le comité de pilotage interministériel considère que seuls devront être pris en compte les " agents employés directement par l’Etat, quel que soit leur statut (titulaire, contractuel, vacataire, intérimaire) ", ce qui exclut les emplois des établissements publics, l’Etat n’étant pas l’employeur mais rémunérant ces emplois par des subventions.
Les parlementaires relèvent au passage que la loi organique introduit " la notion de métier " et que cela " devrait permettre de sortir d’une gestion exclusivement centrée sur le statut ".

Toujours selon la Commission des Finances, "l’émergence des métiers fait donc partie des enjeux de la réforme de l’Etat" et "serait cohérente avec la structuration des dépenses par finalité ".

Cependant, la Direction de la réforme budgétaire, dans une note intitulée "Nomenclatures d’emplois et description des emplois par catégories en loi de Finances" (27 mai 2003) considère qu’ " une telle démarche qui s’inscrit pleinement dans les démarches de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, nécessite cependant des délais qui dépassent l’horizon du 1er janvier 2006 ".

La Commission des Finances se prononce, en application du " principe de gestion par la performance " pour un système de " prime modulable " complétant la rémunération statutaire avec un dispositif à deux étages : " un étage correspondrait à l’emploi (pénibilité, responsabilité) ", " un deuxième correspondrait à la performance ".

Pour terminer sur ce sujet, signalons que pour la Commission des Finances, " une gestion de l’Etat par la performance suppose un changement des règles de recrutement, de promotion et de mutation des personnels, dans le sens d’une plus grande déconcentration ".

2.3 Pilotage - performances indicateurs

Les programmes seront déclinés en"budgets opérationnels de programme" (BOP). Ils seront, selon le comité de pilotage interministériel, "le cadre dans lequel s’exercera, sur le terrain, la fongibilité des crédits".

La possibilité serait ouverte de spécialiser chaque budget opérationnel de programme par action. Il n’y aurait donc que deux niveaux : un niveau global (programme) correspondant au contrôle parlementaire et un niveau plus détaillé (actions) destiné au pilotage.

La Commission des Finances voit cela d’un très mauvais œil, pour elle, cela permettrait au gouvernement " de modifier l’affectation des moyens entre les politiques sans passer par le Parlement ". La déclinaison territoriale des programmes demeure très floue. Il est question d’une réorganisation des services territoriaux " autour du Préfet de région, selon cinq à six pôles de compétence régionaux".

La référence à la performance suppose une définition précise des objectifs et des indicateurs indispensables à la mesure des résultats.
La Cour des Comptes constate à ce sujet " l’avancement encore faible des réflexions sur les objectifs des futurs programmes ". Elle est rejointe sur ce point par la Commissions des Finances qui considère que "le travail sur la démarche de performance (…) n’en est qu’à ses prémices".

Pour les indicateurs, la situation n’est guère plus brillante. Cour des Comptes et Commissions des Finances rivalisent dans la critique : "La fiabilité de ces données apparaît souvent problématique", "la nature des informations transmises par les indicateurs est très variable", “les indicateurs (…) sont trop nombreux et incompréhensibles… .

Le MINEFI a transmis le 18 février 2002 un cahier des charges à tous les ministères qui les invite à procéder en trois temps : " explication des objectifs, recherche des indicateurs et définition des cibles de résultats à atteindre ", avec trois critères de performance (efficacité socio-économique, qualité du service rendu à l’usager, efficacité de la gestion des ressources).

La Commission des Finances, après avoir constaté un " retard certain (…) dans un travail de conception " souhaite " un nombre raisonnable d’indicateurs de résultats, pertinents, clairs et fiables ".
Le Gouvernement s’est engagé sur un calendrier : " les objectifs et les indicateurs devront être arrêtés au 1er trimestre 2004 ".

2.4 Nouvelles règles comptables contrôle - gestion

S’agissant de la comptabilité de l’Etat, la LOLF, par son article 30, introduit un élément nouveau comme le relève la Commissions des Finances : "Il impose d’aligner les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat sur celles applicables aux entreprises, les seules exceptions ne devant résulter que des spécificités de l’action de l’Etat".

Là encore, la Cour des Comptes et la Commission des Finances s’inquiètent du retard pris par le comité des normes de comptabilité publique dans la production des normes détaillées.

La Commission des Finances pointe la difficulté de l’exercice d’autant que "certains concepts de la comptabilité d’entreprise sont directement liés à la nature de leur activité, fondamentalement différente de celle de l’Etat".

La Commission des Finances cite plusieurs exemples à l’appui dont celui-ci : " les impôts sont essentiellement une charge pour les sociétés commerciales et une ressource pour l’Etat”.

D’autres questions restent en suspens. Il en est ainsi de l’évaluation du patrimoine immobilier de l’Etat. Pour le comité des normes de comptabilité publique, il doit être évalué en valeur actuelle du marché, alors que la Cour des Comptes se prononce pour une évaluation au coût historique avec amortissement.

Au passage, la Commission des Finances relate une déclaration du président du comité des normes pour la comptabilité publique ; selon lui " la Direction générale des impôts se dirait capable de gérer le domaine de l’Etat en valeur actuelle du marché ".

Il semble que le débat “valeur actuelle du marché” ou “ coût historique avec amortissement” soit tranché puisque la Direction de la réforme budgétaire a lancé, en collaboration avec la DGI et la DGCP, une expérimentation de l’évaluation de patrimoine de l’Etat dans six départements, sur la base de la valeur du marché (note conjointe des trois directions en date du 28 avril 2003).

Parmi les questions non tranchées, citons " la définition du fait générateur qui conditionne la constatation effective de la créance ou de la dette " ou encore " le mode de constitution des provisions pour risques " concernant notamment les créances fiscales.

L’article 27 de la LOLF indique que l’Etat "met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes".

La Commission des Finances proteste vivement en constatant qu’aucun travail préparatoire n’est engagé sur ce sujet et exprime son désaccord avec l’analyse de l’article 27 de la LOLF par la Direction de la réforme budgétaire qui considère que la comptabilité définie à l’article 27 de la LOLF "ne doit pas être confondue avec une comptabilité analytique".

Dans ce nouveau contexte se pose la question de l’évolution du rôle dU comptable public chargé de la tenue et de l’établissement des comptes de l’Etat, mais aussi, selon la Commissions des Finances " gardien de l’ordre comptable " mis en place par la LOLF.

Toujours selon la Commission des Finances, "la loi organique conduit à diffuser vers le gestionnaire, donc vers les phases amont de l’exécution de la dépense, la compétence comptable actuellement dévolue au seul comptable public", ce qui doit conduire à définir "en matière de contrôle comptable" le rôle respectif des gestionnaires et des comptables.

Au niveau local, le TPG " resterait (…) le seul comptable principal des services déconcentrés ".

Sur le nouveau rôle du comptable public, la Commission des Finances évoque -sans se prononcer- l’expérimentation du contrôle hiérarchisé qualifié de "contrôle modulé et proportionné aux risques et enjeux financiers".

La Cour des Comptes se contente d’indiquer que "l’ordonnateur, le gestionnaire et le comptable se trouveront dans une relation nouvelle, qu’il est désormais nécessaire de définir".

Par contre, l’évolution envisagée du rôle du contrôleur financier (qui, aujourd’hui, vise tous les actes ayant pour effet d’engager une dépense), rencontre de fortes réticences.

La Cour des comptes considère que la tenue des expérimentations engagées "n’est pas encore connue et n’est pas consensuelle" et que "dans son principe, le contrôle a priori des actes d’engagement juridique est loin d’être inutile “.

La Commissions des Finances souligne, que sur l’évolution du rôle de contrôleur financier, le débat "est encore largement ouvert" et qu’ "entre les deux solutions polaires et tout aussi illusoires que sont le statu quo et la disparition du contrôle financier (…), il y a place pour un schéma équilibré ", tout en considérant “ qu’une profonde rénovation s’impose désormais ".

3. Quelles appréciations porter ?

Le bref compte rendu des débats de la Commission des Finances à propos du rapport présenté est assez éclairant.

Un des auteurs du rapport constate que "la réforme est bien engagée", mais que sur certains points " elle soulève (…) d’avantage d’interrogations qu’elle n’apporte de solutions ".

Le même rapporteur rappelle que "la loi organique a été votée, non pour garantir l’autonomie budgétaire des structures en place, mais pour identifier et contrôler les politiques de l’Etat" et accuse le Gouvernement de vouloir "faire de l’action le véritable cadre d’identification des politiques et de pilotage du budget", afin de s’extraire du contrôle parlementaire.

Selon la Commission des Finances "les principaux arbitrages devraient être rendus par le Gouvernement " à l’automne 2003", et c’est à la même période que “la liste des missions, des programmes et des actions devrait être arrêtée".

Nous l’avions dit dès sa publication, la LOLF est une loi organique qui fixe le cadre très large de la réforme budgétaire, source de multiples interprétations possibles. Deux ans après sa publication, des points de vue très diffé-rents continuent de s’exprimer sur les principaux dispositifs de la loi.

Dès le début des travaux préparatoires est apparue une opposition forte entre les parlementaires et le gouvernement. Ce dernier a tenté, et tente toujours d’imposer une relecture de la loi qui préserverait au mieux ses actuelles prérogatives en matière budgétaire.

Sous le couvert des débats parfois obscurs et très techniques, c’est l’affron-tement Gouvernement / Parlement qui a, jusqu’ici, été déterminant.

Cette question est certes non négligeable, mais pas primordiale.
Le débat de la réforme budgétaire n’est jamais sorti du cercle restreint des technocrates et des institutions spécialisées (Direction du budget du MINEFI, Cour des Comptes, Commissions des finances parlementaires).

De ce fait, l’enjeu essentiel n’est jamais clairement explicité, ni débattu : la LOLF sera-t-elle, oui ou non, le vecteur de l’insertion d’une logique ultra libérale dans la construction et la gestion du budget de l’Etat ? Ni les citoyens, ni les fonctionnaires et leurs organisations syndicales ne sont invités à formuler leur point de vue.

En définitive, les ultimes arbitrages sur l’ensemble des éléments décisifs seront rendus avant la fin de l’année par quelques individus dans une complète opacité. Il en est ainsi de la définition des missions, des programmes, des objectifs et des indicateurs.

La notion de " plafond d’autorisation d’emplois " affecté à chaque programme peut permettre une globalisation des crédits au sein desquels ne sont distingués ni les statuts des personnels (de l’intérimaire au titulaire), ni la catégorie à laquelle ils appartiennent (du C au A supérieur).

Cela autoriserait un"Gouverneur de programme" à toute latitude de gestion sur l’ensemble des personnels affectés à un programme.
L’incertitude est totale sur le rôle respectif du pilote d’un programme regroupant plusieurs administrations ou services et les responsables de ces administrations.

Il en est de même sur les mécanismes de détermination des objectifs et de confection des rapports de performance attachés à chaque programme.

Rappelons enfin l’apparition de la notion de " métiers ", mais dont la mise en place, selon la Direction de la réforme budgétaire " nécessite (…) des délais qui dépassent l’horizon du 1er janvier 2006 ".

Ainsi, à un an de l’élaboration du premier budget selon les nouvelles normes de la LOLF, beaucoup de questions restent sans réponse.
A nous de peser, pour infléchir dans le bons sens, les décisions qui vont se prendre.

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